Autor: Elías Mohor
I.- INTRODUCCION.
El Decreto-Ley Nro.3.516 de 1980 conforma un cuerpo normativo que regula la subdivisión de predios rústicos y que fuera concebido como una medida destinada a frenar la denominada urbanización del campo, intentando proteger el suelo agrícola o de manera más general los inmuebles de aptitud agrícola, ganadera o forestal, como comienza señalándolo su propio articulo 1ero. En definitiva, el bien jurídico protegido o lo que el legislador ha pretendido, es la conservación agrícola de los inmuebles, impidiendo de esta manera que fuera de los limites urbanos consignados en los planos reguladores correspondientes se proceda a subdividir los predios, se abran calles para dar paso al nacimiento de poblaciones y se impida la creación o surgimiento de núcleos urbanos al margen de la planificación. Ahora bien, independientemente de comprobar si ésta pretensión se ha cumplido o no en la práctica, es dable señalar que su normativa ha establecido una limitación que impide subdividir en lotes inferiores a 0,5 hectáreas físicas y, además, establece una prohibición que señala que:
«Los predios resultantes de una subdivisión quedarán sujetos a la prohibición de cambiar su destino en los términos que establecen los artículos 55 y 56 de la ley general de urbanismo y construcciones». Es válido además indicar que este D.L. viene a modificar diversos arts. del DFL Nro.4, de 1967, del ministerio de agricultura, el D.L. Nro.752 y toda disposición legal o reglamentaria que resulte contraria o incompatible con las disposiciones en él contenidas.
II.- NATURALEZA Y ALCANCES DE LA PROHIBICIÓN
1.- Es obvio que estamos en presencia de una prohibición legal cuyos alcances son de orden permanente, puesto que la ley no establece un limite de eficacia en el tiempo. Por otra parte la calidad de «predio resultante»
que se le asigna al lote derivado de una subdivisión efectuada al amparo del referido D.L., no desaparece, pese a ser el inmueble objeto de sucesivas y posteriores enajenaciones. Consecuencialmente el lote o lotes resultantes de esa subdivisión quedarán afectos a tal prohibición y para proceder al cambio de uso o destino será necesario requerir de las respectivas autorizaciones. Las consideraciones antes expuestas tienen especiales connotaciones que ya analizaremos en el curso de este breve estudio. Sin embargo, estas limitaciones impuestas a la libertad de subdividir los predios rústicos por parte de sus propietarios, admiten una serie de excepciones, a saber:
A) Cuando se trate de las divisiones que deban efectuar o autorizar el servicio agrícola y ganadero y el Ministerio de Agricultura en virtud de las atribuciones que le confieren los artículos 1ero y 2do. del DFL. Nro.278, de 1979, del Ministerio de Agricultura;
B) En las situaciones previstas en el inciso 4º. del artículo 11 del D.L. Nro.3262, de 1980;
C) Tratándose de las divisiones que deban efectuarse para los efectos de la regularización de la pequeña propiedad raíz y para la constitución del Dominio sobre ella en virtud de lo dispuesto en el D.L. Nro. 2.695 de 1979;
D) Cuando se trate de terrenos que deban ser subdivididos por el Ministerio de Obras Públicas para construir obras de regadíos, de vialidad u otras que determine dicho ministerio, acorde con sus atribuciones;
E) Tratándose de divisiones o subdivisiones resultantes de la aplicación del artículo 55 de la ley general de urbanismo y construcciones, cuyo texto se aprobó por el D.S. N° 458, del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, de 1975;
F) Cuando se trate de enajenaciones de retazos de terrenos de un predio para anexarlos al predio rústico contiguo, siempre que la superficie de terreno que conserve el dueño del predio que se divide no resulte ser inferior a la indicada en el inciso anterior; en cuyo caso el referido retazo no podrá enajenarse;
G) Cuando se trate de transferencias o transmisiones a cualquier título destinado a organizaciones o instituciones con personalidad jurídica y sin fines de lucro;
H) Cuando se trate de transferencias o transmisiones a cualquier titulo que se efectúen al fisco de chile, a las Municipalidades y a los Gobiernos regionales;
I) Cuando se trate de transferencias o transmisiones a cualquier título a las organizaciones comunitarias regidas por la ley n°
18.893 y a las organizaciones sindicales a las que se refiere el libro III del Código del Trabajo;
J) Esta nueva excepción la estableció la ley Nro.19.807, que señala que: «cuando se trate de transferencias a cualquier titulo y por una sola vez, a un ascendiente o descendiente del propietario, por consaguinidad o afinidad hasta el primer grado inclusive, para construir una vivienda para sí mismo». Como las anteriores excepciones señaladas y comprendidas en la enumeración establecida en el art. 1ero. Resultan ampliamente conocidas, nos detendremos en el análisis de esta reciente inclusión de una nueva excepción introducida por la ley antes indicada. Al respecto debe destacarse que su aplicación exige la concurrencia de ciertos requisitos a saber:
1) Que se trate de transferencias a cualquier titulo, pero por una sola vez a un ascendiente o descendiente del propietario, destinada a construir una vivienda para sí mismo.
2) No podrá transferirse más de un lote por ascendiente o descendiente.
3) La superficie del lote no podrá tener una cabida inferior a los quinientos ni superior a los mil metros cuadrados.
4) Los lotes que sean transferidos les afectará prohibición legal de enajenar por cinco años, prohibición que deberá inscribirse de oficio por el respectivo conservador.
5) Además, se prescribe que este beneficio o excepción procederá sólo respecto de aquellos predios que no hayan sido originados en subdivisiones efectuadas de conformidad al D.L. Nro.3.516; y
6) el avalúo fiscal de estos predios, vigente a la fecha de transferencia, no podrán exceder al equivalente de UF 1000.-
2- En lo que respecta ahora a la exigencia del establecimiento de esta prohibición de cambio de destino de los lotes resultantes de una subdivisión practicada al amparo del D.L. en análisis debemos considerar varias circunstancias:
Así tenemos que precisar a priori que es el propio cuerpo legal en comento el encargado de establecer concretamente en su articulo 1ero inciso tercero, que: «los predios resultantes de una subdivisión quedarán sujetos a la prohibición de cambiar su destino en los términos que establecen los artículos 55 y 56 de la ley general de urbanismo y construcciones», agregando en el siguiente inciso que: «en las escrituras públicas en que conste el título de la enajenación de predios resultantes de una división se dejará constancia de la prohibición establecida en el inciso anterior».
Desde esta perspectiva queda claro, que la exigencia de establecer la referida prohibición esta expresamente exigida por la propia ley, al parecer no admitiendo una interpretación distinta por el claro tenor literal de su texto.
Sin embargo, hay algunos que sostienen que atendida la naturaleza de la mencionada prohibición resulta por lo menos discutible, la procedencia de su obligatorio establecimiento. así, por ejemplo, el colega, Notario de Talca, don Ignacio Vidal afirma, que es innecesario que la ley exija la constancia antes aludida, considerando que al ser la ley la que ha hecho la exigencia nadie puede excusarse de su cumplimiento y argumenta lo siguiente: «cuando una ley señala que los predios resultantes de la subdivisión quedarán sujetos a la prohibición de..»., «el sólo hecho de señalarlo impone que así sea». Cuando la propia ley está exigiendo a las partes que dejen «constancia de la prohibición…» les está imponiendo la exigencia de un trámite que resulta inoficioso por lo antes expuesto. en otras palabras, debe tenerse presente que la prohibición existe y existirá porque la ley así lo estableció y no porque las partes lo señalen en el contrato, es decir, su existencia e imperio se encuentra dada por la propia ley y no por la declaración de las partes, asevera Vidal.
En mi concepto no dejan de ser atendibles las consideraciones expuestas por este destacado y estudioso colega, pero sin embargo, también es cierto que al igual que en otros cuerpos legales específicos, como por ejemplo el D.L. Nro.3262, destinado a reglar materias puntuales, como lo es el caso de la enajenación de tierras ex cora, el legislador ha establecido exigencias que casi rayan en lo ritualista, cuando prescribe la forma en que debe consignarse como se asume el compromiso, por parte del comprador, respecto del pago de la deuda, circunstancia que en la praxis registral es muy resistida por los usuarios del sistema y cuya omisión ha reportado más de un problema, que tiene ni más ni menos que como sanción la nulidad del contrato, como el propio cuerpo legal aludido lo indica.
Creo que en todo caso, el aceptar una u otra tesis no desvirtúa la esencia del espíritu de la ley, que está referida a su fin último que lo constituye el principio de publicidad que no sólo inspira una de sus funciones, sino que constituye el sentido y finalidad última de todo sistema jurídico, incluido el nuestro, tan elogiado por quienes en el derecho comparado conocen sus virtudes doctrinarias, como ocurre con el sistema español y pienso que es precisamente este hecho, relacionado con la necesaria publicidad que debe mostrar una materia tan delicada y relevante como lo es ésta que norma y regula el D.L. Nro.3516 y cuyo espíritu de la ley es de concentrar todos los esfuerzos en orden aproteger algo tan trascendente como lo constituye el suelo agrícola, tan desnaturalizado en la actualidad, por un creciente expansionismo de la ciudad, que ya ha invadido nuestro campo, desechando la inmensa riqueza de nuestras tierras, lo que obviamente traerá graves consecuencias en el mediano plazo, así como también, necesariamente repercutirá en el medio ambiente.
Algunas breves palabras sobre un aspecto relacionado con otra controversia que se suscita en esta misma materia y que se traduce en dilucidar si esta prohibición a la que hemos hecho referencia o no inscribirse. Sobre el particular hay argumentos para ambas posiciones, tanto respecto a la procedencia como a la no inscripción de tal limitación, en cuanto a la primera posición es atendible destacar que como no existe disposición alguna que haga improcedente la inscripción, algunos colegas actúan materializando la correspondiente inscripción; en cambio otros, entre los que me cuento, no lo hacemos, puesto que la dificultad se presentará respecto al alzamiento de ella y, además si se ha sostenido que por tratarse de una prohibición legal ni siquiera debería ser exigible dejar constancia en la escrituras públicas de enajenación resultantes de una subdivisión predial, más inoficioso y contrario a una praxis registral adecuada, resultaría ser la exigencia de su inscripción. a mayor abundamiento, es dable agregar que si el legislador hubiese considerado la obligatoriedad de materializar la inscripción de esta prohibición lo habría establecido de manera expresa, como lo ha hecho en otros cuerpos legales, por ejemplo e n el caso del D.L 2.695, relacionado con el saneamiento de la pequeña propiedad raíz.
3.- Otro aspecto que presenta controversias en su aplicación y que es derivado de esta temática lo constituye la procedencia de la exigencia de consignar la ya referida prohibición sólo en la primera enajenación o bien en las sucesivas transferencias de dominio. Sobre el particular es dable consignar a priori que las opiniones están divididas. Algunos estiman que es exigible sólo hacerlo en la primera enajenación, en cambio otros afirman que debe consignarse en todas las sucesivas transferencias que sobre el predio resultante de la subdivisión se efectúen.
Examinemos esta interesante disyuntiva, desde el punto de vista práctico y doctrinario:
Como se señalara en lo acápites anteriores, el inciso 4to. del art.1ero. del D.L. 3516 establece que: «los predios resultantes de una subdivisión quedarán sujetos a prohibición de cambiar su destino en los términos de los artículos 55 y 56 de la ley general de urbanismo y construcciones».
Sobre el particular debemos sentar como una sentencia previa que no existe un criterio uniforme sobe la aceptación de establecer si la aludida prohibición debería consignarse en la primera escritura pública de enajenación del lote resultante de una subdivisión o bien debería extenderse a la obligación de hacerlo en las sucesivas enajenaciones o transferencias, que en relación al mismo lote se efectuaren en el futuro.
Ahora bien, estoy cierto y convencido que tal prohibición sólo debe consignarse en la primera escritura que da cuenta de una transferencia derivada de un lote resultante de la correspondiente división, y no así en las sucesivas escrituras relacionadas con ese mismo lote, pues esa es la exigencia perentoria y expresa del cuerpo legal regulador de esta materia; sostener lo contrario atentaría la lógica jurídica emanada de su verdadero alcance y aplicación. Y esto es tan así, que si consideramos cuáles son los presupuestos de esta prohibición a consignar en la respectiva escritura pública tenemos que considerar lo siguiente:
A) Primeramente y como lo exige, debe necesariamente mediar una subdivisión predial de la cual resultarán los lotes susceptibles de enajenación;
B) Asimismo, es preciso que se efectué la enajenación del o los lotes resultantes.
Por lo tanto, precisamos de estos dos requisitos copulativos para que opere la exigencia referida. Por otra parte, es dable señalar que la enajenación del predio resultante de la subdivisión, sólo puede llevarse a cabo una sola vez, es decir, a continuación de la respectiva subdivisión. Luego, las enajenaciones posteriores del predio subdividido ya no resultan ser del predio dividido, sino enajenaciones corrientes de un predio que ya contiene una historia registral. Para entenderlo bien, el lote resultante de una subdivisión se segrega del predio original o matriz, por lo que esa enajenación pasa a ser un cuerpo cierto determinado, luego, si se enajena nuevamente, ya no es un predio resultante de una enajenación, por lo tanto, carecería de uno de los requisitos a que hacía mención con anterioridad.
Consecuentemente, si el legislador hubiese querido que se consignara la constancia de la prohibición y tantas veces aludida, en las sucesivas transferencias, lo habría establecido expresamente.
En una extensión de estas consideraciones, y a mayor abundamiento de lo expuesto, podemos afirmar que la expresión «resultante» que emplea el artículo 1ero. del D.L.Nro.3516 se encuentra definida en el diccionario de la real academia española., como la acción de resultar y «resultar» conceptualizado como «nacer», originarse o venir una cosa de otra. vale decir que debemos entender que en tal sentido se debe leer como una acepción de la enajenación que nace o se origina producto de una subdivisión. Por lo tanto, si el legislador hubiese querido hacer esta exigencia para todas las transferencias posteriores o sucesivas, habría expresado que: «en la enajenación de predios que han nacido o se han originado o que han sido resultado de una subdivisión».
De la misma forma piensan colegas como por ejemplo, don Pedro Pablo Vergara, quien afirma: «… si el primer adquirente de un predio subdividido, lo ingresa en su patrimonio con una prohibición coetánea con la adquisición y a su vez, lo vuelve a enajenar, lo transfiere con la misma prohibición. No podría entenderse que por el hecho de no hacer la declaración a que nos venimos refiriendo, el nuevo adquirente ingresa el predio a su patrimonio con más derechos que los que tenía su causante.. . «. Y agrega que: «… no cabe duda que la propiedad eta sido transferida con el gravamen consistente en que está prohibido cambiar su destino, puesto que el primer enajenante estaba afecto a la prohibición… por lo tanto constituye una redundancia seguir estableciendo la prohibición en las enajenaciones subsiguientes». Aduce asimismo, que la norma, de hecho excepcional conduce a afirmar que los artículos 1ero y 3ero del D.L Nro. 3.516 deben ser interpretados restrictivamente, y que «…aplicados específicamente al caso que regulan; no le esta permitido al intérprete ampliar el contenido y alcance normativo de la disposición. De esta forma debe concluirse que sólo esta saciando con nulidad el acto o contrato que resultando como consecuencia directa de una subdivisión, tiene como objeto enajenar el predio dividido y no las posteriores transferencias que ya no son resultado de la subdivisión, sino sólo de la voluntad de sus dueños de disponer de lo que le pertenece..» sobre este mismo punto, existe otro informe elaborado por la fiscalía del Banco del Estado de Chile en el sentido que se acepta que sólo en la primera enajenación de un predio agrícola resultante de una subdivisión conforme a lo dispuesto en el D.L 3.516, se incorpore la cláusula que expresa que el referido inmueble se encuentra afecto a la prohibición legal de cambio de destino, no haciéndose necesario repetir dicha cláusula en las escrituras de enajenaciones posteriores. en la misma forma ha opinado la mayoría de los integrantes del directorio de nuestra corporación, e incluso el colega René Pica, actual conservador de bienes raíces de Rancagua, redactó hace un tiempo atrás un anteproyecto de modificación del ya tantas veces referido cuerpo legal, en que se consagra de la forma señalada la exigencia de la prohibición de cambio de destino que hemos estado analizando.
Algunos de los conceptos vertidos anteriormente en relación con este tópico, se encuentran contenidos en un estudio en que participará el asesor jurídico del conservador de bienes raíces a mi cargo, abogado Carlos Avila Reyes, con ocasión de los aspectos que nos interesan en esta exposición, quien después de un exhaustivo análisis del tema, en particular en lo relacionado con el establecimiento de esta prohibición en las sucesivas y posteriores enajenaciones, ha arribado a similares conclusiones que las ya anotadas.
III.- JURISPRUDENCIA
El profesor Marco Antonio Sepúlveda Larroucau, en su obra «estudio de títulos de inmuebles», reproduce, en lo pertinente, un fallo de la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Talca, de fecha 19 de enero de 1995, quien conociendo por vía del respectivo recurso de apelación interpuesto en contra de una sentencia dictada por el Juzgado de Chanco, la revoca, señalando lo siguiente:
7) «Que frente a lo expuesto es imprescindible analizar las disposiciones del referido decreto ley que establece normas para la división de predios rústicos.
Preceptúa, ante todo, que pueden ser divididos libremente siempre que los lotes resultantes tengan una superficie no inferior a 0,5 hectáreas físicas, salvo los casos que expresa.
Ordena que los predios resultantes de una subdivisión quedarán sujetos a la prohibición de cambiar su destino. Previene que en la escritura pública en que conste el título de enajenación de predios resultantes de una división se dejará constancia de la prohibición antes dicha. Y agrega que, los Notarios Públicos no autorizarán escrituras publicas de enajenación ni los conservadores de bienes raíces practicarán inscripción algunas si dichas escrituras no se ajustan a sus disposiciones».
El mismo cuerpo legal -continúa el fallo – establece sanciones ante las infracciones que se cometan. Y conforme al artículo 3, inciso primero, los actos y contratos otorgados y celebrados en contravención a lo dispuesto en el presente decreto ley serán absolutamente nulos, sin perjuicio de las demás sanciones que procedan en conformidad a la ley.
8) Que lo consignado en el fundamento que precede permite arribar a las siguientes conclusiones:
A) Que el D.L. 3516 contiene normas que garantizan la libre división de predios rústicos, pero la regula debidamente con el objeto de proteger la propiedad raíz rural.
B) Que son absolutamente nulos los actos y contratos otorgados o celebrados en contravención a lo estatuído por dicho D.L, es decir, aquellos que vulneren la regla de superficie o alteren las limitaciones o desvirtúen el destino del suelo, porque éstos atentan contra la finalidad que persigue ese cuerpo legal.
C) Que la prohibición que debe anotarse es la de cambio de destino y la omisión, en una escritura pública, de estampar la prohibición que se exige, constituye una irregularidad que no afecta el fondo del acto o contrato, porque ello no infringe el sentido del decreto ley, cual es, proteger la propiedad rústica, como ocurriría, por ejemplo, en una división en lotes inferiores a 0,5 hectáreas físicas, en que se requiere, además de la autorización del SAG, o cuando se cambia indebidamente el destino.
D) Que corrobora la interpretación anterior, el propio tenor y significado del artículo 2 del D.L. 3516. En efecto, infringirlo equivale a obtener un resultado para fines no permitidos por él.
9) «Que, en consecuencia, para esta corte resulta inconcuso que en la especie no aparece que el acto o contrato motivo del pleito vulnere las normas de la subdivisión del señalado decreto ley, de forma tal, que atenté contra sus propósitos, en razón de lo cual no concurre una causa de nulidad absoluta y, por tanto, no puede ser declarada de oficio por el juez.»
La corte de apelaciones de Valparaíso, al conocer de un recurso de casación en la forma, en sentencia de fecha 08 de septiembre de 1999, señaló en su considerando séptimo lo siguiente «séptimo: que en cuanto al efecto de nulidad absoluta que se demanda, no es tal. En sentencia de ocho de junio de 1989 la excma. Corte Suprema ha resuelto que no hay nulidad absoluta, ya que las enajenaciones están permitidas expresamente. El objetivo de la ley, en relación a los predios agrícolas, es impedir que tengan un destino diferente del agrícola, ya que lo que se busca es preservar dichos suelos para beneficio de todo el país, esto significa que lo realmente nulo es darle un destino diferente al legal, con o sin cláusula en la respectiva escritura».
El recurso de casación que se interpusiera en contra de esta sentencia, fue rechazado por la excma. Corte Suprema, por medio de la sentencia de fecha 13 de diciembre de 1999, por adolecer de «manifiesta falta de fundamento».
Estos ejemplos muestran como han tratado, esta no siempre fácil temática nuestros tribunales de justicia.
He querido de esta manera, esbozar una síntesis dentro de los variados tópicos que ofrece el cuerpo legal en análisis, entregando a Uds. la posibilidad que lo discutamos en una búsqueda de criterios de uniformidad, que es el fin último que ha pretendido este modesto aporte.
