La situación de los bienes raíces fronterizos según el Decreto Ley 1939/1977

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Autor: Jaime Alcalde Silva
Abogado Pontificia Universidad Católica de Chile.
Doctor en Derecho, Universidad de Valencia.
Profesor asociado de Derecho Privado de la Pontificia Universidad Católica de Chile.
Abogado of Counsel en Baraona y Cía. Abogados.

Conocida es en la práctica forense la llamada «cláusula de nacionalidad» o «cláusula fronteriza», por la cual se declara que el adquirente de un bien inmueble situado en una zona fronteriza es chileno y tiene su domicilio en el país. El origen de esta cláusula se encuentra en el artículo 8° DL 1939/1977. Esa norma obliga a los Notarios y Conservadores de Bienes Raíces que, en los actos que ellos autoricen o ejecuten, exijan una declaración escrita bajo fe de juramento de la nacionalidad y lugar de nacimiento de los comparecientes. Esta declaración se conecta con la limitación del artículo 7° DL 1939/1977, que prohíbe a los nacionales de países limítrofes adquirir el dominio y otros derechos reales o ejercer la posesión o tenencia de bienes raíces situados total o parcialmente en las zonas del territorio declaradas fronterizas[1]. Esta prohibición incluye a las sociedades o personas jurídicas con sede principal en el país limítrofe, o cuyo capital pertenezca en un 40% o más a nacionales del mismo país, o cuyo control efectivo se encuentre en manos de nacionales de esos países.

Sin embargo, esta prohibición no es absoluta y el propio artículo 7° DL 1939/1977 contiene dos excepciones. La primera de ellas es de carácter objetivo, pues la limitación no se aplica respecto de los bienes situados en determinadas zonas de la comuna de Arica que se mencionan en el artículo 19 de la Ley 19.420, que establece incentivos para el desarrollo económico de las provincias de Arica y Parinacota. La segunda excepción es subjetiva, y consiste en que el presidente de la República, mediante decreto supremo fundado en razones de interés nacional, puede eximir, nominativa y expresamente de la prohibición antes referida a los nacionales de países limítrofes, autorizándolos para adquirir o transferir el dominio u otros derechos reales o la posesión o tenencia de uno o más inmuebles determinados, situados en zonas fronterizas. Este decreto será expedido por intermedio del Ministerio del Interior y deberá ser suscrito también por los ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional, debiendo consultar dentro de sus fundamentos, informes del Estado Mayor de la Defensa Nacional y de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado[2]. La solicitud se presenta por el interesado ante la Intendencia o Gobernación Provincial correspondiente al lugar en el que se sitúa el inmueble (artículo 3° DS 232/1994, del Ministerio de Relaciones Exteriores)[3]. Puesto que la autorización conferida es expresa y nominativa, igual procedimiento se aplicará a la transferencia de los derechos que adquiridos por su intermedio (artículo 3° II DS 232/1994, del Ministerio de Relaciones Exteriores).

Tanto la limitación del artículo 7° DL 1939/1977 como la «cláusula de nacionalidad» del artículo 8° DL 1939/177 son de aplicación general, pese a la sede normativa en que se encuentran. Es verdad que el sentido del DL 1939/1977 consiste en establecer normas para la adquisición, administración y disposición de bienes del Estado, como queda claro de las consideraciones señaladas en su exposición de motivos y en el ámbito de aplicación que el artículo 1° asigna a esta ley. Sin embargo, las reglas en cuestión forman parte del Título I que contiene disposiciones generales, las cuales no necesariamente se aplican sólo a los bienes fiscales. Por ejemplo, el artículo 10 DL 1939/1977 prevé que, para inmatricular un bien raíz en el Conservador de Bienes Raíces de acuerdo con los artículos 693 CC y 58 RRCBR, se requiere un informe previo del Ministerio de Bienes Nacionales.

Con todo, el mentado artículo 7° DL 1939/1977 parece contener un caso que reclama una interpretación restrictiva, de suerte que su sentido no es tan amplio como sugiere su tenor literal. Esto significa que hay que acudir a dos mecanismos hermenéuticos para fijar el sentido y alcance de dicha norma, como son la técnica de las distinciones y el argumento a contrario[4].

Las distinciones: el campo de aplicación del artículo 7° DL 1939/1977

La regla que aquí interesa permite formular tres distinciones, que se refieren a los destinatarios de la norma, la clase de bienes que ella comprende, y los tipos de actos dispositivos y de administración que se encuentran prohibidos.

Los destinatarios de la prohibición del artículo 7° DL 1939/1977 son dos de clases. La primera comprende a las personas naturales que sean nacionales de países limítrofes, vale decir, quienes tengan nacionalidad peruana, boliviana o argentina. La prohibición parece ser indiferenciada, lo que implica que no se requiere una relación de correspondencia entre los nacionales del país fronterizo con el lugar donde encuentre el bien raíz. Por cierto, en caso de que a una persona se le otorgue la nacionalidad chilena de acuerdo con el artículo 10 CPR, ella prevalece frente a la nacionalidad extranjera, y eso impide aplicar la prohibición que se analiza.

La segunda clase de destinatarios de la regla son las sociedades o personas jurídicas que cumplan con alguna de las tres condiciones siguientes: que su sede principal se encuentre en el país limítrofe, o su capital pertenezca en un 40% o más a nacionales del mismo país[5], o cuyo control efectivo se encuentre en manos de nacionales de esos países. Cada una de estas condiciones entraña algunos problemas interpretativos. El concepto de «sede principal» no está definido por el derecho chileno. En el derecho comparado, en cambio, existen dos posibilidades para fijar dicha sede: tiene esa calidad el lugar donde se halla el centro de la efectiva administración y dirección societaria, o bien aquel donde está radicado el principal establecimiento o explotación societaria[6]. Con todo, y de acuerdo con la referencia existente en el artículo 7° de la Ley 18.046, parece ser que en Chile se prefiere la primera de esas opciones, de suerte que la sede principal de una sociedad es aquella donde funcionan sus órganos directivos[7], lo cual se ha visto refrendado con la incorporación de la Ley modelo sobre insolvencia transfronteriza de UNCITRAL como Capítulo VIII de la Ley 20.720 sobre reorganización y liquidación de activos de empresas y personas (artículo 301, letra b)[8]. En cuanto a la segunda de las situaciones mencionadas por el artículo 7° DL 1939/1977, y no obstante estar pensada en sociedades (por la referencia al porcentaje en la participación del capital), ella se debe hacer extensiva a las corporaciones y cooperativas cuya composición de nacionales de países fronterizos sea superior a un 40%, puesto que en esas formas asociativas no importa tanto el aporte de capital como la participación política representada en un voto por persona[9]. En fin, el concepto de control efectivo remite a la definición del artículo 97 de la Ley 18.045, que comprende las distintas maneras en que alguien puede dirigir la marcha de una sociedad.

Por su parte, los bienes comprendidos dentro de la limitación del artículo 7° DL 1939/1977 son los inmuebles situados total o parcialmente en aquellas zonas del territorio nacional que se encuentran declaradas como fronterizas. En este sentido, el artículo 4° DFL 4/1967, del Ministerio de Relaciones Exteriores, confiere al presidente de la República la potestad para determinar, por medio de decreto supremo y cada vez que lo considere necesario, a proposición de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado, las áreas de territorio chileno que deban ser consideradas zonas fronterizas[10]. Ellas tienen ese carácter de acuerdo con la calificación hecha por la Administración, sin que exista exacta correspondencia con la división política que tiene el país (regiones, provincias, comunas). Así, por ejemplo, se puede tratar de comunas completas o bien sólo de una parte de ellas[11]. Toda el área metropolitana de Santiago se encuentra excluida de esta calidad.

Finalmente, la formulación empleada por el artículo 7° DL 1939/1977 es amplia, de manera que resulta comprensiva de cualquier acto que implique la transferencia de un bien fronterizo, la constitución de un derecho real sobre el mismo, o cualquier otro tipo de cesión temporal, cualquiera sea su clase, y también el ejercicio de la posesión[12]. Conviene recordar que el DL 993/1975, que regula el arrendamiento de predios rústicos, medierías o aparcerías y otras formas de explotación por terceros, contiene una prohibición todavía más amplia: en las zonas fronterizas no se puede celebrar ninguno de esos contratos con personas naturales o jurídicas extranjeras (artículo 3°).

Cumple hacer un comentario separado respecto de la posesión. Tratándose de los bienes raíces, la inscripción conservatoria cumple una función tanto respecto de la adquisición de la respectiva titularidad real (por el carácter constitutivo que le asigna el artículo 686 CC) como respecto de la posesión, puesto que ella se adquiere merced a la inscripción (artículo 724 CC) y se conserva mientras ésta subsista (artículo 728 CC)[13]. La razón es que la inscripción conservatoria cumple la misma función respecto de los bienes raíces legitimadora que la posesión sobre los muebles, la cual requiere de una tenencia acompañada del ánimo de señor y dueño (artículo 700 CC)[14]. Por eso, es dicha inscripción la que confiere a su titular la posesión efectiva del inmueble en cuestión (artículo 696 CC), y permite acreditar su existencia como situación legitimante de una querella de amparo (artículos 918 y 924 CC)[15]. En el sistema del Código Civil, es indiferente que el título con el que se accede al Registro sea nulo, pues igualmente sirve como base para la posesión (artículo 704, núm. 3°). La única consecuencia es que se tratará de una posesión irregular (artículos 702 y 708 CC), que impedirá ganar el dominio por prescripción adquisitiva ordinaria (artículos 2507 CC). Este régimen parece verse alterado por el artículo 7° DL 1939/1977, pues éste impide tanto la transferencia dominical como el ejercicio de la posesión. Dado que ella denota la investidura real o aparente de un derecho[16], su contenido consiste en el control económico de esa titularidad, y este ejercicio fáctico se encuentra prohibido por la mencionada regla. Esto significa que no sólo la adquisición del respectivo derecho está prohibida, sino que tampoco el adquirente se transforma en poseedor efectivo incluso si por una inadvertencia del Conservador ha mediado inscripción y, por consiguiente, no puede adquirir el derecho en cuestión por prescripción adquisitiva extraordinaria (artículo 2510 CC) porque no ha existido posesión, que es su presupuesto (artículos 2492 y 2498 CC)[17]. El adquirente sólo puede ser poseedor material, ya que el DL 2695/1979 sí permite el saneamiento de los predios que cumplan con los requisitos del artículo 1° sin importar el lugar del territorio de la República donde se encuentren (artículo 7°). En el caso de terrenos ubicados en zonas fronterizas, la única exigencia adicional consiste en que se requiere autorización previa de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado (artículo 7° II DL 2695/1979).

Aunque la prohibición del artículo 7° DL 1939/177 se encuentra configurada como una incapacidad especial respecto de los nacionales de países fronterizos (artículo 1447 IV CC)[18], en rigor, se trata de un listado amplio de actos prohibidos por las leyes y contrarios al derecho público chileno, de suerte que su infracción se sanciona con nulidad absoluta (artículo 10, 1462, 1466, 1681 y 1682 CC). Sin embargo, no queda tan clara la legitimación para ejercer la acción de nulidad. El hecho de saber cuál es la nacionalidad de las partes impide dicho ejercicio, porque se ha ejecutado el acto o celebrado el contrato sabiendo o debiendo saber del vicio que lo invalidaba (artículo 1683 CC). La única posibilidad consiste en que se haya mentido sobre esa condición. De lo contario, y puesto que es el interés nacional el que justifica la prohibición, el único legitimado para pedir la nulidad parecer ser el Estado (artículo 1683 CC), a través del Consejo de Defensa del Estado (artículo 1°, núm. 1 DFL 238/1960, del Ministerio de Hacienda)[19].

La pregunta que el artículo 7° DL 1939/1977 no responde es qué ocurre cuando hay un cambio sobrevenido de la calidad de quien es dueño o titular de algún derecho real o personal sobre el inmueble fronterizo. Por ejemplo, cuando la persona natural obtiene la nacionalidad de alguno de los países fronterizos renunciando a la chilena (artículo 11, núm. 1° CPR), o cuando una sociedad cambia su sede principal, modifica la titularidad de su capital o pasa a ser controlada por un extranjero. Como indica la mentada regla, el objetivo es el resguardo de la seguridad nacional, la cual autoriza a limitar la adquisición, uso, goce y disposición de la propiedad (artículo 19, núm. 24 II CPR). Esto hace pensar que cualquier acto que ponga al titular de derechos sobre el inmueble fronterizo en las hipótesis del artículo 7° DL 1939/1977 y que suponga algún negocio que implique alguna atribución patrimonial, obliga a proceder conforme a lo ahí dispuesto, vale decir, resulta necesaria la autorización nominativa del presidente de la República para celebrar o ejecutar el acto en cuestión[20]. De esa manera se evita un posible fraude de ley (artículo 11 CC), dado que, por ejemplo, en vez de vender un bien que pertenece a una sociedad chilena directamente a una sociedad extranjera, se puede lograr el mismo resultado mediante una modificación de la participación en el capital de la primera para incluir a la segunda, burlando así la prohibición legal.

El argumento a contrario: la exclusión de la sucesión por causa de muerte

Con todo, la extensión de los actos comprendidos dentro de la prohibición del artículo 7° DL 1977/1939 tiene una importante limitación en el artículo 9° DL 1939/1977, que se ocupa de la situación de los inmuebles que se adquieren por sucesión por causa de muerte[21]. Cuando se adquieran derechos sobre bienes raíces situados en zonas fronterizas por este modo, los nacionales de países limítrofes tienen dos posibilidades. La primera de ellas es una adquisición limitada de los bienes raíces hereditarios, puesto que ella sólo se produce para proceder a su enajenación, dentro del plazo de un año contado desde la muerte del causante. Vencido este plazo sin que la enajenación se hubiere efectuado, el inmueble se entiende declarado de utilidad pública y el presidente de la República está autorizado para expropiarlo a beneficio fiscal, de acuerdo con las normas correspondientes. La segunda posibilidad consiste en acogerse a la Ley 19.256 o, para ser precisos, al artículo 7° DL 1939/1977 según la redacción dada por esa ley. Esto significa que los herederos extranjeros pueden solicitar que el presidente de la República los autorice nominativamente a ejercer la propiedad sobre los inmuebles situados en una zona fronteriza sin limitaciones. El artículo 4° DS 232/1994, del Ministerio de Relaciones Exteriores, precisa que esa solicitud se debe presentar dentro del plazo de un año contado desde la fecha del fallecimiento del causante, y sigue la misma tramitación ya referida para las demás autorizaciones. La situación es parcialmente distinta para los legatarios de especie. La adquisición del dominio del inmueble legado se produce por sucesión por causa de muerte (artículo 951 III CC), sin que sea necesaria ninguna inscripción[22]. Pero esa inscripción se requiere para que el legatario tenga la posesión efectiva sobre el bien raíz respectivo (artículo 696 CC) y puede disponer del mismo, dado que el Conservador debe rechazar la inscripción de un acto traslaticio que no provenga del titular inscrito (artículo 14 RRCBR).

La lectura conjunta de las dos normas recién mencionadas permite extraer tres conclusiones:

a) El supuesto especial de la sucesión por causa de muerte demuestra que el sentido de la prohibición del artículo 7° DL 1939/1977 es más restringido que el que se desprende de su tenor literal. La razón es que los artículos 9° DL 1939/1977 y 4° DS 232/1994, del Ministerio de Relaciones Exteriores, confirman que el supuesto de adquisición de un bien raíz fronterizo por sucesión por causa de muerte tiene un tratamiento exclusivo y diferenciado. Esto significa que los herederos chilenos están excluidos de la declaración jurada conocida como «cláusula de nacionalidad» o «cláusula fronteriza». Ella está prevista en el artículo 8° DL 1939/1977 para los actos mencionados en el artículo precedente, el cual sólo comprende aquellos negocios jurídicos entre vivos que impliquen la enajenación, la constitución de derechos reales o la cesión de la tenencia de un bien raíz fronterizo. Es verdad que el artículo 7° DL 1939/1977 se refiere también a la posesión de esa clase de bienes y que esa situación se produce para la herencia con la inscripción de la posesión efectiva (artículos 688 CC y 55 RRCBR). Sin embargo, esta lectura no es coherente con el artículo 9° DL 1939/1977, el cual prevé que incluso los nacionales de países de fronterizos pueden adquirir los bienes raíces siempre que su destino sea enajenarlos dentro de un año contado desde la muerte del causante. Si esto es así, resulta absurdo que los chilenos deban realizar la mencionada declaración jurada cuando ellos pueden adquirir esos bienes con mayor razón y sin limitación alguna.

A esto se suma que en ninguno de los actos por los cuales se concede la posesión efectiva (resolución judicial o administrativa) interviene como parte (en el sentido negocial) el heredero y tampoco se menciona en ella su nacionalidad (artículos 881 CPC y 12 y 33 DS 237/2004, del Ministerio de Justicia, que contiene el Reglamento de la Ley 19.903). De ahí se sigue que, para efectuar la declaración jurada, si fuese procedente, deberían concurrir todos los herederos en un acto separado. Esto puede significar la imposición de un trámite imposible de completar o, cuando menos, que añade costos adicionales a la sucesión, aparte de comprometer el principio de especialidad registral, puesto que éste exige, entre otras cosas, que la información precisa que proporciona el asiento registral provenga del título que se presenta para solicitar la inscripción (artículos 688 CC y 55 RRCBR). Como medida de precaución, bastará con el Conservador respectivo exija al solicitante que acompañe una copia de las cédulas de identidad o de los pasaportes de cada uno los herederos (artículo 57 II RRCBR), con el fin de acreditar su nacionalidad y comprobar así la procedencia o legalidad de la inscripción que se le solicita (artículo 13 RRCBR)[23].

b) Si se opta por la enajenación, la pregunta que surge es cómo se practica la inscripción de la posesión efectiva, puesto que, trascurrido un año desde la muerte del causante, el inmueble se entiende declarado de utilidad pública de pleno derecho. Caben al respecto dos posibilidades.

Una primera posibilidad es inscribir la posesión efectiva sujeta a la condición resolutoria del artículo 9° DL 1939/1977, vale decir, la inscripción sólo permanecerá vigente hasta completar un año desde la muerte del causante para efectos de su transferencia a terceros (artículo 53, núm. 1° RRCBR). Esta posibilidad entraña dos dificultades. Por una parte, el mentado artículo 9° DL 1939/1977 no señala que, expirado el plazo de un año, se pierda el dominio del bien raíz fronterizo adquirido por sucesión por causa de muerte, sino sólo que se produce una afectación de pleno derecho que permite su expropiación, si el Estado así lo decide (artículo 1° DL 2186/1979). Por otro lado, tampoco parece estar prohibida la enajenación posterior al año, precisamente porque el fin perseguido por la norma es que el bien no permanezca en manos de los herederos nacionales de países fronterizos[24]. Lo que ocurre en este caso es que la adquisición se produce con la afectación de utilidad pública del inmueble, que puede ser expropiado con posterioridad. La enajenación a terceros no parece purgar esa afectación, que es automática. Pero ella no tiene más consecuencias inmediatas, por lo establecido en el artículo 1° DL 2186/1979.

La segunda posibilidad es que con la inscripción de la posesión efectiva se practique conjuntamente aquella derivada de la compraventa del inmueble, siempre que ambas se requieran dentro del plazo de un año desde la muerte del causante. Dada la redacción imperativa del artículo 9° DL 1939/1977 («[v]encido este plazo sin que la enajenación se hubiere efectuado»), resulta necesario que la transferencia de dominio se produzca inexorablemente dentro de ese término. De esto sigue que no parece posible que se pueda ampliar mediante la celebración de un contrato de promesa, a menos que se trate de proteger la adquisición a favor de un tercero, como sucede en el artículo 1736, núm. 7° CC respecto de los bienes que no pasan a formar parte del haber social. La razón estriba en que, expirado ese plazo, el bien queda de pleno derecho calificado como de utilidad pública para efectos de su expropiación por parte del Estado de acuerdo con las disposiciones del DL 2186/1978, que contiene el procedimiento de expropiación.

c) Ha quedado dicho que, dentro del término de un año desde la muerte del causante, los nacionales de países fronterizos que sean herederos pueden solicitar que se les autorice para gozar del inmueble en cuestión a plenitud (artículo 4° DS 232/1994, del Ministerio de Relaciones Exteriores). El efecto de esta autorización es eliminar la limitación del artículo 9° DL 1939/1977, vale decir, el bien permanecer en manos de los herederos sin restricciones de plazo para su enajenación. Esta parece ser la mejor alternativa, dada la brevedad del plazo del citado artículo 9° DL 1939/1977.

Con todo, el efecto que este último artículo atribuye al hecho de no enajenarse el inmueble fronterizo dentro del plazo de un año depara algunas dudas. La primera de ellas se refiere a la extensión que tiene la declaratoria de utilidad pública si existen herederos chilenos y extranjeros. La regla parece pensar en la indivisibilidad del inmueble, de suerte que éste pasa a tener dicha calidad para todos los herederos sin distinción de su nacionalidad. Esto significa que todos ellos, en proporción a sus cuotas, pueden reclamar la indemnización por expropiación conforme con lo dispuesto en el DL 2186/1978, si ella finalmente se produce (artículo 1532 CC). La segunda duda atañe a la forma de adquirir el dominio del bien expropiado por parte del Estado, la que opera de pleno derecho por el pago de la indemnización por expropiación (artículo 20 DL 2186/1978), siendo la inscripción a nombre del expropiante un requisito exigido sólo con fines de publicidad (artículo 22 DL 2186/1978).

La «cláusula de nacionalidad» y la sanción ante su omisión

Respecto de la «cláusula de nacionalidad», el artículo 8° DL 1939/1977 sólo exige «una declaración escrita bajo fe de juramento de la nacionalidad y lugar de nacimiento de los comparecientes», sin mayores formalidades o requisitos. Lo usual es que esta declaración se añada como una de las estipulaciones del acto que se celebra respecto del bien raíz fronterizo. Sí llama la atención que se exija de forma copulativa la mención de la nacionalidad y lugar de nacimiento de los comparecientes, cuando de acuerdo con el artículo 7° DL 1939/1977 la prohibición está fundada solamente en el hecho de ser nacional de uno de los países fronterizos, lo cual es un atributo de la personalidad que no está necesariamente conectando con el nacimiento[25]. La nacionalidad se comprobará por la cédula de identidad o pasaporte que exhiba al notario el declarante (artículo 405 COT), debiendo estarse a lo que señale sobre su lugar de nacimiento si en esos documentos de identidad nada se indica al respecto.

Para los Notarios y Conservadores, la obligación de velar por el cumplimiento de la prohibición del artículo 7° DL 1939/1977 supone un deber grave vinculado con su oficio (artículo 8° II DL 1939/1977). El hecho de no exigir la declaración de nacionalidad se sanciona en la forma establecida en el artículo 441 COT, vale decir, con presidio menor en su grado máximo a presidio mayor en su grado mínimo (artículo 193 CP). Dado que sólo hay remisión a efectos de la pena, la comisión material del delito se entiende configurado con la  ausencia de la cláusula de nacionalidad en el acto en cuestión. La reincidencia se castiga con la pérdida del cargo (artículo 8° II DL 1939/1977)[26]. Por su parte, el artículo 8° III DL 1939/1977 establece un delito especial respecto del que, valiéndose de documentos falsos, simulación de contrato o cualquier otro engaño semejante, transgreda la prohibición establecida en el artículo 7° DL 1939/1977. Ese delito se castiga con la pena de extrañamiento menor en su grado mínimo a medio.

Con todo, la falta de la declaración sobre la nacionalidad y lugar de nacimiento de los comparecientes no parece anular el acto. En su origen, el efecto que preveía el inciso 5° del artículo 7° DL 1939/1977 era que la falta de la declaración o una declaración falsa impedía la transferencia del dominio, sin perjuicio de la responsabilidad penal por el delito de perjurio del artículo 210 CP. En la actualidad, la prohibición sólo rige respecto de los nacionales de los países fronterizos y no ya para los chilenos.

Para los inmuebles situados en las provincias de Arica y Parinacota, el artículo 23 de la Ley 19.420 señala que el Conservador de Bienes Raíces de Arica debe abrir un registro especial en el que inscribirá todas las compraventas sobre esos bienes raíz realizadas por extranjeros, el cual estará permanentemente a disposición de las instituciones del Estado.

Para acabar, conviene tener en cuenta que el artículo transitorio de la Ley 18.255 declaró de utilidad pública y autorizó al presidente de la República para que, previo informe de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado, pudiese expropiar los predios que a la fecha de vigencia de dicha ley eran de propiedad de nacionales de los países fronterizos. Esto significa que tales predios quedaron de pleno derecho con afectación de utilidad pública para fines de expropiación por el solo hecho de pertenecer a alguna de las personas que menciona el artículo 7° DL 1939/1979. Aunque en rigor el supuesto fáctico de la norma quedó cumplido si esa circunstancia ocurría al 19 de octubre de 1983, hay que concluir que la afectación de utilidad pública cesó por cualquier acto de disposición posterior a esa fecha que haya supuesto que su actual titular no éste comprendido en la limitación del referido artículo 7° DL 1939/1977. Esto proviene de que el fin de dicha afectación es el resguardo del interés nacional, de suerte que cesa el bien jurídico protegido cuando se ha producido un cambio en la titularidad dominical del predio fronterizo.


[1] Esta prohibición es distinta de aquella que establece el artículo 6° DL 1939/1977. Ella atañe a las tierras fiscales situadas hasta una distancia de 10 kilómetros desde la frontera o hasta 5 kilómetros desde la línea de más alta marea, las cuales sólo podrán ser obtenidas en propiedad, arrendamiento o a cualquier otro título, por personas naturales o jurídicas chilenas. También difiere de la existente en el artículo 5° DFL 89/1979, que fija el estatuto orgánico de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado. Esta prohibición dispone que los ministerios y organismos e instituciones de la Administración del Estado, centralizados o descentralizados, incluidas las municipalidades, deben solicitar la autorización previa de dicha Dirección para vender, arrendar u otorgar concesiones, permisos o autorizaciones y, en general, celebrar cualquier acto o contrato, respecto a bienes nacionales de uso público, fiscales, o que formen parte del patrimonio de dichas instituciones y que se encuentren situados total o parcialmente en zonas fronterizas del territorio nacional. La Ley 18.034 declaró saneadas las enajenaciones de bienes raíces situados en la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena, realizadas con anterioridad al 29 de septiembre de 1981 por los organismos, servicios y empresas del Estado (artículo 1°), facultando al presidente de la República para extender, por decreto supremo y dentro del plazo de 180 días, ese saneamiento a otras zonas del país (artículo 2°).

[2] Por cierto, esta autorización no confiere privilegio de ninguna especie, no pudiendo invocarse, bajo pretexto alguno, para sustraerse de las leyes chilenas y de la jurisdicción de los tribunales nacionales (artículo 7° V DL 1939/1977).

[3] La primera de esas referencias se debe entender hecha al delegado presidencial regional (artículo 1° DFL 1/2005, del Ministerio del Interior, que contiene el texto refundido, coordinado, sistematizado y actualizado de la Ley 19.175, orgánica constitucional sobre gobierno y administración regional), por lo dispuesto en el artículo 9° II de la Ley 21.074.

[4] Bergel, J.-L., Méthodologie juridique. Fondamentale et appliquée, París, PUF, 3ª ed., 2018, pp. 271-273.

[5] Aunque la ley no lo señala expresamente, cabe entender que esta participación puede ser tanto directa como indirecta. Tal es el criterio, por ejemplo, del artículo 100 de la Ley 18.045 cuando define «persona relacionada».

[6] Benavides Velasco, P., El domicilio de las sociedades mercantiles de capital, Madrid, Marcial Pons, 2004, pp. 73-80.

[7] La razón es que el problema no es aquí de nacionalidad de la sociedad, sino de donde tiene ella su sede principal. Para determinar la nacionalidad, el derecho chileno opta por el lugar de constitución (artículos 447 CCom y 121 de la Ley 18.046). Véase una síntesis de la discusión en Mardones Osorio, M., Fusión internacional de sociedades anónimas en el ordenamiento jurídico chileno, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 2015, pp. 422-425.

[8] Un procedimiento concursal será calificado como «principal» en la medida en que «se tramite en el Estado donde el deudor tenga su domicilio, entendiendo por tal el centro de sus principales intereses» (artículo 301, letra b) de la Ley 20.720), a menos que se revierta la presunción dispuesta en el artículo 315, núm. 3 de la Ley 20.720.  Citando el denominado Informe Virgós-Schmit (1996), la Guía de UNCITRAL que acompaña la Ley modelo aclara que el centro de los intereses principales corresponde al «lugar en que el deudor administra sus intereses de manera habitual y que, por lo tanto, puede ser averiguado por terceros» (Sección V.84).

[9] Cuestión diversa es lo que sucede con las fundaciones, porque ellas no permiten aplicar directamente el criterio de participación dado que se forman mediante la afectación de bienes a un fin determinado de interés general (artículo 545 III CC). Sí resultan aplicables a su respecto los criterios relativos al lugar donde se encuentra la sede principal y el control, que para ellas recae en el directorio (artículos 551 y 563 CC).

[10] Las zonas fronterizas se encuentran individualizadas en los siguientes decretos supremos: DS 265/1968, DS 371/1968, DS 471/1968, DS 231/1969, DS 635/1970, DS 639/1970, DS 686/1970, DS 291/1971 y DS 638/1984, todos del Ministerio de Relaciones Exteriores.

[11] La información exacta de las comunas que total o parcialmente constituyen zonas fronterizas puede ser consultada en https://difrol.gob.cl/mapas/ [fecha de consulta: 24 de julio de 2020].

[12] El DFL 1/1982, del Ministerio de Minería, que contiene la Ley general de servicios eléctricos, prevé también una autorización previa de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado para otorgar tanto las concesiones provisionales como definitivas de centrales hidráulicas productoras de energía eléctrica, de líneas de transporte, de subestaciones y de líneas de distribución (artículos 19 III y 28). Lo mismo se debe observar respecto de los permisos municipales (artículo 35 II).

[13] Alcalde Silva, J., «Notas para una relectura del sistema de propiedad raíz en el Derecho chileno», en Domínguez Hidalgo, C. (ed.), Estudios sobre propiedad y posesión. Perspectiva chilena y latinoamericana, Santiago, ThomsonReuters, 2019, pp. 33-64, especialmente pp. 36-51.

[14] Rams Albesa, J./Moreno Flórez, R. M.ª/Rubio San Román, J. I., Apuntes de Derecho inmobiliario registral, Madrid, Dykinson, 2020, p. 63

[15] Jara Pérez, M., «El artículo 925 del Código Civil. La verdadera querella de amparo», Revista de Derecho de la Universidad Austral de Chile, vol. XXIX, núm. 2, 2016, pp. 109-130.

[16] Mensaje del Código Civil, § 24.

[17] Alcalde Silva, J., «Notas sobre la prescripción adquisitiva extraordinaria», en Barría Paredes, M./Díez Schwerter, J. L./de la Maza Gazmuri, Í./Momberg Uribe, R./Montory Barriga, G./Vidal Olivares, Á. (eds.), Estudio de Derecho privado en homenaje al Profesor Daniel Peñailillo Arévalo, Santiago, ThomsonReuters, 2019, pp. 877-913.

[18] La regla hace excepción al principio establecido en el artículo 57 CC, según el cual la ley no reconoce diferencias entre los chilenos y los extranjeros respecto de la adquisición y goce de los derechos civiles. Ella no parece contravenir la garantía de la igualdad ante la ley (artículo 19, núm. 2 CPR), porque no es una discriminación arbitraria, sino que está basada en el interés nacional (artículo 7° DL 1939/1939), el cual viene reconocido como una de las causas que permite establecer limitaciones al modo de adquirir la propiedad y de usar, gozar y disponer de ella (artículo 19°, núm. 24 II CPR).

[19] Por cierto, esto está conectado con el sentido que sé da la extensión del interés que el artículo 1683 CC exige como situación legitimante para demandar la nulidad absoluta. Aunque la opinión mayoritaria se decanta porque ese interés sea patrimonial, valorable en dinero, actual y no meramente hipotético, y que exista tanto al momento de celebración del acto como de la presentación de la demanda, en el caso del artículo 7° DL 1939/1977 la propia ley parece explicitar que hay un interés digno de tutela que justifica la prohibición, y que corresponde al Estado velar por él.

[20] Esto significa que no cabe exigir la autorización presidencial cuando se trata de un cambio sobrevenido de la nacionalidad de una persona natural. En ese caso, la solución tendrá que ser la expropiación del inmueble fronterizo siguiendo los trámites que correspondan según el DL 2186/1978.

[21] La norma se complementa con lo dispuesto en el artículo 4° DS 232/1994, del Ministerio de Relaciones Exteriores, que contiene el reglamento de aplicación del artículo 7° DL 1939/1977, modificado por la Ley 19.256.

[22] Peñailillo Arévalo, D., Los bienes. La propiedad y otros derechos reales, Santiago, ThomsonReuters, 2ª ed., 2019, p. 911.

[23] El certificado de nacimiento que expide el Servicio de Registro Civil e Identificación da cuenta de que una persona ha nacido en Chile y ha sido inscrita en el Registro de Nacimientos, pero no indica la nacionalidad ni el lugar de nacimiento. Sólo este último dato viene exigido para la partida de nacimiento (artículo 31 de la Ley 4808 y 123 DFL 2128/1930, del Ministerio de Justicia).

[24] Así lo refrenda la regla del artículo transitorio de la Ley 18.255, que se explica más adelante.

[25] En la versión original del DL 1939/1977 no figuraba esta mención copulativa. Su artículo 7° IV sólo preveía que, respecto del Conservador de Bienes Raíces de Arica, los títulos de dominio debían contar con la solemnidad especial de una declaración escrita del adquirente, donde se estampase bajo fe de juramento su nacionalidad. La nueva redacción del artículo 8° DL 1939/1977 proviene de la Ley 18.255, de 19 de octubre de 1983, que también hizo objetiva la prohibición, desligándola de la regla de reciprocidad que tenía la versión inicial de la regla.

[26] El artículo 441 COT exige que los delitos asociados al oficio del notario que ahí se mencionan sean cometidos con malicia, expresión que la dogmática penal identifica con el dolo directo. En el artículo 8° DL 1939/1977 ese requisito no está presente, lo cual puede dar lugar a alguna discusión en torno a la faz subjetiva del tipo penal, por ejemplo, si el delito puede ser cometido también con dolo eventual o si se puede configurar como un supuesto culposo, por tratarse de una infracción reglamentaria.


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