Restitución de tierras y derechos de las comunidades indígenas

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RÉGIMEN REGISTRAL ESPECIAL

Otro aspecto registral relativo a la propiedad del suelo Indígena, dice relación con una de las funciones de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (organismo encargado de implementar la política pública indígena del país), cual es la de mantener un Registro Público de Tierras Indígenas sin perjuicio de la legislación general del Registro de la Propiedad (artículo 39 letra G, ley 19.253) que al efecto dispone:“Mantener un Registro de Comunidades y Asociaciones Indígenas y un Registro Público de Tierras Indígenas sin perjuicio de la legislación general de Registro de la Propiedad Raíz” y el artículo 15 de la ley dispone: “La Corporación abrirá y mantendrá un Registro Público de Tierras Indígenas. En este Registro se inscribirán todas las tierras a que alude el artículo 12 de esta ley. Su inscripción acreditará la calidad de tierra indígena. La Corporación podrá denegar esta inscripción por resolución fundada.

Los Conservadores de Bienes Raíces deberán enviar al citado Registro, en el plazo de treinta días, copia de las inscripciones que realice y que recaigan sobre los actos o contratos, a que alude el artículo 13 de esta Ley.

El Archivo General de Asuntos Indígenas, a que se refiere el artículo 30, otorgará copia gratuita de los títulos de merced y comisarios para su inscripción en este Registro Público.

El Presidente de la República dictará un reglamento que fijará la organización y funcionamiento de este Registro”, y el reglamento respectivo es el Decreto 150 publicado Diario Oficial 17/IV/1994 del Ministerio de Planificación, complementado por la Resolución Exenta N° 235 de 10-III-2006.

Este Registro que es de carácter nacional y permanente tiene como objetivo principal la incorporación de las tierras a esta instancia que acredita su calidad de indígena. Precedente de este Registro sería el “Registro Conservador de la Propiedad Indígena, creado por la ley de 1866.

La inscripción solo acredita su calidad de Tierra Indígena y es solo una forma de publicidad, pero la Tierra será indígena abstracción hecha de su inscripción en este Registro, si cumple con los requisitos legales del artículo 12 de la Ley y no es necesario que estén inscritos en el Registro Público de Tierras Indígenas.

Este Registro no tiene un carácter constitutivo aunque la jurisprudencia de los Tribunales no es uniforme sobre el punto. Hay si una excepción respecto de las tierras provenientes de la Reforma Agraria y que históricamente hayan ocupado, que para ser tierras indígenas deben estar necesariamente inscritas en el Registro Público de Tierras Indígenas.

Por lo demás, el Registro Público de Tierras Indígenas no tiene registradas a todas las tierras indígenas, pues pueden perfectamente existir tierras indígenas que cumplan los supuestos taxativos del artículo 12 y que no estén inscritas en el Registro Público de Tierras Indígenas. “En ese supuesto la única forma de argumentar la calidad de indígena ante terceros es a través de un estudio de títulos que da cuenta el cumplimiento de artículo 12 o tramitando un juicio declarativo sobre el punto”14.

Lo importante es que esta omisión de la inscripción no es una excusa para eximir a estas tierras de su estatuto especial.

“El propósito de este registro es mantener un catastro actualizado de consulta permanente, tanto para los beneficiarios indígenas como para personas naturales externas y este propio servicio, lo cual permite dimensionar el territorio indígena para asumir la ejecución de programas y proyectos, además de focalizar recursos de inversión pública y subsidios hacia la población indígena a lo largo del país.

Sin perjuicio de lo anterior, también es función de este Registro dar respuesta a las consultas sobre la calidad Jurídica de las tierras emanadas de los Tribunales de Justicia, Conservadores, Notarías, Municipalidades, diferentes servicios públicos y organismos privados”15. 

FUNCIONAMIENTO DEL REGISTRO PUBLICO DE TIERRAS INDIGENAS.

Funciona como un símil al funcionamiento del Registro Conservatorio de Bienes Raíces, así, el artículo 3° del mencionado Decreto N° 150 que “fija el Reglamento sobre Organización y funcionamiento del Registro Público de Tierras Indígenas” dispone que este Registro deberá llevar dos libros denominados:

  1. Repertorio, en el cual se anotarán los títulos que se presenten.
  2. El Registro de Tierras Indígenas, en el cual se inscribirán todas las tierras a que se refiere el artículo 12 de la ley, y;
  3. Los libros Índices que sean necesarios.

La inscripción deberá materializarse dentro de treinta días contados desde la anotación en el Repertorio y en él deberán inscribirse los títulos relativos a tierras indígenas definidos como tales en el artículo 12 de la ley, es decir, losmismos títulos que deben acceder al Registro de Propiedad de Conservador de Bienes Raíces. La solicitud de inscripción podrá ser denegada por resolución fundada.

La inscripción de títulos contendrá requisitos similares a los contemplados en el artículo 78 del Reglamento del Registro Conservatorio de Bienes Raíces, tales como:

  1. Individualización del predio y linderos del inmueble.
  2. Fecha de la inscripción.
  3. Nombre, apellido, domicilio de las partes y la comunidad indígena a la cual pertenecieran.
  4. Fecha del Título, su naturaleza y la oficina en que se guarda el original.
  5. Firma y timbre del funcionario encargado del registro.

Existirá un libro de Registro por Comuna, el que podrá estar conformado por más de un tomo. Cada libro tendrá una numeración independiente.

Todas las inscripciones y certificaciones que emanan de este Registro de Propiedad serán gratuitas.

Ahora bien, la incorporación de los actos jurídicos relativos a las enajenaciones, embargos, gravámenes u otros que recaigan sobre Tierras Indígenas se efectuará practicando una Subinscripción que contendrá la especie de acto o contrato, el nombre de las partes y la fecha.

Y entendemos que esta Subinscripción se asentará al margen de la respectiva inscripción cuyo título obviamente ha sido inscrito con la debida antelación en este Registro Público de Tierras Indígenas, toda vez que el artículo 25 de la Resolución Exenta N° 235 de 10-III-2006 exige en su letra d) que en cada inscripción asentada en el Registro Público de Tierras Indígenas debe indicarse la foja, número y año de la respectiva inscripción de dominio del Registro de Propiedad del Conservador de Bienes Raíces.

Nada dice la Ley y su reglamento en el caso de negativa a una solicitud de inscripción, pero estimamos que debe seguir un procedimiento similar al contemplado en el artículo 15 del Reglamento del Registro Conservatorio de Bienes Raíces, que contempla el procedimiento a seguir en los casos de negativa de los Conservadores de Bienes Raíces, para ocurrir ante el Juez Letrado Respectivo.

Las Subinscripciones y las Cancelaciones en el Registro Público de Tierras Indígenas se regirán por las disposiciones contenidas en el título VIII del Reglamento del Registro Conservatorio de Bienes Raíces que precisamente regula “De las Subinscripciones y Cancelaciones”.Aunque es necesario señalar que la ley indígena considera una norma complementariasimilaral artículo 88 del Reglamento del Registro Conservatorio situado en este título VIII al disponer en su artículo 59 que “La rectificación de los errores de hecho existentes en los títulos de merced y en los títulos gratuitos de dominio a que se refiere esta ley se resolverá, sin forma de juicio, por el Juez de Letras de Mayor Cuantía del departamento respectivo, a solicitud del Instituto de Desarrollo Indígena o del interesado. En este último caso, el Juez procederá previo informe de la Corporación”.

Es decir, además del Conservador de Bienes Raíces será también, el Juez de Letras competentequien sin forma de juicio resolverá estas situaciones y a solicitud de la CONADI o del interesado.

El Registro Público de Tierras Indígenas deberá remitir anualmente a los Conservadores de Bienes Raíces competentes una nómina de las Tierras Indígenas Inscritas.

Por último, en relación a la inscripción de los títulos del artículo 12 de la Ley vigente, no se regula la forma de hacer la inscripción de los títulos referidos, inscripciones que deben sujetarse en cuanto a su operatoria y práctica, a la Ley común, esto es aplicando en su integridad las normas del Reglamento del Registro Conservatorio de Bienes Raíces.

En cambio si es necesario señalar que la ley 17.279 de 26-09-1972 precedente de la actual, modificada por la ley 18.113 de 16-04-1982, estableció que las inscripciones que debían practicar los Conservadores de Bienes Raíces podían efectuarse incorporando a los respectivos registros, formularios impresos, manuscritos o mecanografiados que contendrían las menciones requeridas por el Reglamento del Registro Conservatorio de Bienes Raíces.

De igual modo, no era necesario señalar los deslindes de los predios respectivos, norma practica que no se mantuvo vigente por la actual Ley.

RÉGIMEN TRIBUTARIO ESPECIAL

Al efecto el artículo 12 inciso final dispone que:“las tierras indígenas estarán exentas de pago de contribuciones territoriales”.Lo mismo disponía el artículo 66 de la Ley 17.729:en su inciso 2° “Igualmente estarán exentas de todas las tasas, derechos notariales y de Conservador de Bienes Raíces las asignaciones y transferencias efectuadas por el Instituto de Desarrollo Indígena y las transferencias entre indígenas”. Ya, en los primeros años de la República, los indígenas quedaron exentos de tributos y se les otorgó la ciudadanía chilena, según Decreto de 3 de Junio de 1818, y 4 de marzo de 1819, en el gobierno de Bernardo O’Higgins.

FRACASO DE LA POLITICA DE ENTREGA DE TIERRAS

Una política de entrega de tierras como hoy la conocemos se genera recién con la actual ley indígena, dictada en 1993, cuyo párrafo 2° del título 2°, articulo 20 y siguientes crea el “Fondo para Tierras y Aguas Indígenas”, que tiene por objeto reparar el daño causado por el proceso de destitución de tierras sufrido especialmente por el pueblo mapuche. Preferentemente tierras ancestrales. La política de restitución de tierras es considerada una medida de compensación por la histórica destitución de tierras sufridas por los pueblos originarios. Y este fondo administrado por la CONADI se financia con cargo a la ley de Presupuesto anualmente y los objetivos que persigue, son:

  1. Otorgar subsidios para la adquisición de tierras por personas o comunidades indígenas.
  2. Financiar mecanismos que permitan solucionar los problemas de tierras especialmente provenientes de los títulos de merced o reconocidas por títulos de comisario, y
  3. Financiar la constitución, regularización o compra de derechos de Agua, o financiar obras destinadas a obtener este recurso.

Y desde el punto de vista Registral el artículo 22 dispone que:

“Las tierras no indígenas y los derechos de aguas para beneficio de tierras indígenas adquiridas con recursos de este Fondo, no podrán ser enajenados durante veinticinco años, contados desde el día de su inscripción. Los Conservadores de Bienes Raíces, conjuntamente con la inscripción de las tierras o derechos de aguas, procederán a inscribir esta prohibición por el solo ministerio de la ley. En todo caso será aplicable el artículo 13, el que regula las prohibiciones de no enajenar, embargar, gravar, etc., estas tierras indígenas.

Inciso 2°) No obstante la Corporación, por resolución del Director que deberá insertarse en el instrumento respectivo, podrá autorizar la enajenación de estas tierras o derechos de aguas previo reintegro al Fondo del valor del subsidio, crédito o beneficio recibido, actualizado conforme al Índice de Precios al Consumidor. La contravención de esta obligación producirá la nulidad absoluta del acto o contrato”.

El profesor Sebastián Donoso Rodriguez16, profesor de legislación indígena de la Universidad Católica, señala que la “llamada compra de predios en conflicto”, es parte del problema, en la medida de que ha generado incentivos a la violencia, a la corrupción y al clientelismo. Uno de los efectos del gran poder comprador que tiene la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena es el aumento de los precios por hectáreas, lo que progresivamente ha significado que los mismos recursos sirven para comprar menos hectáreas, y por tanto benefician a menos familias indígenas. De seguir así, la situación actual del conflicto podría extenderse indefinidamente.

También ha influido en el fracaso de entrega de tierras al hecho de que los predios son entregados sin conexión de agua potable o pésimos caminos, escasa explotación productiva, y principalmente falta de capacitación adecuada. Y de un acompañamiento productivo.

El Estado ha privilegiado el pago de altos valores especulativos a los propietarios legales de tierras en conflicto, muchas veces usurpadas a las propias comunidades, en vez de aplicar el mecanismo de la expropiación contemplado en la Constitución ya referido. No es un mecanismo legal de restitución de tierras indígenas, si no que constituye uno de compra de tierras, que no reconoce el legítimo derecho que tienen los pueblos originarios a reconstruir sus territorios.

Pero, en general hay bastante consenso en que la política pública de tierras no ha significado una disminución del conflicto y por el contrario éste se ha mantenido e intensificado en grados de violencia inusitada como la quema de camiones, maquinaria, galpones, cementeras, bosques, iglesias, casas y fundos, noticias que nos golpean casi a diario. Se hace necesario separar de manera clara, la legítima reivindicación y demandas de los pueblos indígenas, de los actos de violencia o terrorismo, aplicando todo el rigor de la Ley a quienes no respetan el Estado de Derecho. Y asimismo se hace necesario escuchar y aplicar el mensaje del Papa Francisco en su reciente visita a nuestro país en enero pasado, quien en un discurso en la Universidad Católica nos instó a “prestar atención a los pueblos originarios con sus tradiciones culturales. No son una simple minoría entre otras, si no, que deben convertirse en los principales interlocutores, sobre todo a la hora de avanzar en grandes proyectos que afectan a sus espacios”.


14La Tierra Indígena”. Profesor: Alvaro Morales Marileo. Agosto 2017.

15CONADI Corporación Nacional de Desarrollo Indígena – Registro Público de Tierras -http://www.conadi.gob.cl/registro-publico-de-tierras.

16La Tercera. “Historia de los 20 años de Traspasos de Tierras a pueblos indígenas”. 25 de Junio de 2014.


Bibliografía
  1. Obras
  • “Los pueblos indígenas y el Derecho”

Jose Aylwin (Coordinador). Matias Meza Lopehandia y Nancy Yañez.

Ediciones Lom. 2013.

  • “Aplicación de la Ley N° 19.253 en materia de contratos: Análisis Jurisprudencial y Comentarios”

Carolina Andrea Martinez Cid.

Universidad de Concepción. 2012.

  • Breve Análisis de la Ley 19.253. “Manual de Práctica Registral.

Corporación Chilena de Estudios de Derecho Registral.

Mario Olmos Lopomo. Antonio Collados Sariego.

  • “La Tierra Indígena”

Alvaro Morales Marileo.

Agosto de 2017.

  • Gonzalo Bustamante Rivera.

Académico Universidad de la Frontera.

  • “Registro Público de Tierras”

CONADI

http://www.conadi.gob.cl/registro-publico-de-tierras.

  1. Revistas
  • Gaceta Jurídica año 2014. Junio N° 408.
  1. Leyes
  • Reglamento del Registro Conservatorio de Bienes Raíces.

24-06-1857.

  • Ley 17.729

“Establece normas sobre Indígenas y Tierras Indígenas”

Diario Oficial 26-09-1972

  • Ley 18.113.

“Establece disposiciones relacionadas con la Legislación Agraria”

Diario oficial 16-04-1982

  • Ley 19.145.

“Modifica artículos 58 y 63 del Código de Aguas”   

Diario Oficial 25-06-1992

  • Ley 19.253.

“Estable normas sobre protección, fomento y desarrollo de los Indígenas, y crea la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena”   

Diario Oficial 05-10-1993.

  • Decreto 236

“Promulga el Convenio  N° 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes de la organización internacional del trabajo”

Diario oficial 14-10-2008.

  1. Jurisprudencia
  • Corte de Apelaciones de Temuco. Rol 1864-2008.

“Curín con Bosques Arauco S.A. 06/01/2009”       

  • Corte Suprema. Recurso de Casación en el fondo. 986/2003. Fallo. 22-03-2004.

“Comunidad Indígena Toconce v/s ESSAN S.A.”

  • El Mercurio. 28-01-2018.
  • El Mostrador. 06-01-2017.
  • La Tercera. 25-06-2014.

 


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