Editorial
Noticias
Artículos
Jurisprudencia
Ediciones Anteriores
www.conservadores.cl
Aumentar tamaño de letra Reducir tamaño de letra
Portada » Artículos » Bases de la modernización del sistema notarial y registral de Chile Nuestra visión ante reformas. Diagnóstico y propuestas.

Bases de la modernización del sistema notarial y registral de Chile Nuestra visión ante reformas. Diagnóstico y propuestas.

Elías Mohor Albornoz
Presidente Academia Chilena de Derecho Registral

I Actual Situación.

El tema de la modernización del Sistema Notarial y Registral de nuestro país se ha constituido en una importante preocupación para nuestro gremio, en especial con el agregado que en el último tiempo han tomado cuerpo una serie de reformas que se pretenden introducir a su actual normativa, lo que se traduce en una innegable necesidad de acometer los desafíos que importa enfrentar de la mejor forma el actual escenario, con acciones concretas que deben acometerse para materializar un adecuado plan de modernización del mismo.

Dando por sentada la premisa que poseemos un sistema jurídicamente eficiente y certero, con bases doctrinarias sólidas, donde destaca de manera prácticamente única en el mundo, por su amplitud, una efectiva responsabilidad funcionaria, no obstante reconocemos que se hace necesario dotarlo de las herramientas tecnológicas que hoy imperan en un mundo globalizado y con una gran celeridad en las transacciones inmobiliarias.

Pero es menester precisar que en esta modernización no sólo debe comprender la implementación de herramientas tecnológicas, sino que además debe abarcar otros aspectos de las delicadas e importantes tareas que hoy cumplen Notarios y Conservadores en el país; de tal forma que también deben incorporarse otros tan necesarios y urgentes como la profesionalización de una carrera funcionaria adecuada y justa, que esté acorde además con principios de proporcionalidad territorial y económica; un fortalecimiento en la fiscalización de los oficios y en una racional y objetiva fijación de los aranceles de estos auxiliares de la administración de justicia.
Lo anterior guarda intima relación con los lineamientos fundamentales que deben caracterizar un Sistema eficiente, moderno y seguro, como fuera plasmada en la denominada “Declaración de Lima, acordada por la unanimidad de los representantes y expertos registrales de Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, España, Estados Unidos de América, El Salvador, Honduras, México, Paraguay, Perú y Venezuela, concluyendo que:

“El Estado moderno consagra el principio constitucional de seguridad jurídica.  El trafico inmobiliario exige dotar al ordenamiento jurídico de los mecanismos que permitan a los ciudadanos adoptar sus decisiones en un marco de juridicidad plena.  El Registro de la Propiedad es la institución de la que el Estado se vale para proporcionar seguridad y certeza jurídica a las transacciones inmobiliarias.  Por todo ello, un Registro de la Propiedad del siglo XXI debe responder a las exigencias de celeridad y eficiencia que la sociedad reclama…”  Y seguidamente se señalan los pilares o directrices fundamentales que deben caracterizar a un Sistema Registral adecuado a estos requerimientos, principios que sólo son restrictiva o exclusivamente identificables con el Registro Conservatorio, sino que resultan perfectamente aplicables al ámbito notarial.

Veamos cuales son esos presupuestos que, a no dudar, conforman los basamentos fundamentales de cualquier Sistema empeñado en realizar una tarea eficiente.

1.- Utilización del documento público como continente de los actos destinados inscribirse en el Registro; es decir, no cualquier acto o documentos debe ingresar a él, sino que los que haga conformen documentos notariales, judiciales y administrativos, avalados por la fe publica que emana de los mismos; su autenticidad ayuda a la seguridad jurídica de los Registros, otorgándoles fe incontrastable.

2.- Imperiosa necesidad de adoptar la técnica del folio real, que permite el mejor ordenamiento del Registro y la singularización de los contenidos registrables. Hace posible, además la plena aplicación de los principios regístrales y una calificación rigurosa del título.

3.- Como instrumento dinamizador del tráfico jurídico debe otorgar máxima protección a los titulares registrales y a los terceros tal protección plena se logra a partir del cumplimiento de determinados presupuestos que permiten sentar las bases de un Registro eficiente.  Entre otros el carácter público del documento que accede al Registro, el respeto a la técnica del folio real, la aplicación de los principios registrales y la capacitación permanente de los registradores.

4.- Así concebido el sistema registral, la protección al adquirente no requiere del seguro de títulos ni de ningún otro mecanismo de seguridad jurídica económica.

5.- El registrado, para ejercer de manera eficiente su función, debe estar investido de determinadas características que garanticen la adecuada prestación del servio de calificación e inscripción, entre las cuales fundamentalmente se consideran las siguientes:

  • Debe ser profesional del derecho.  La actividad del registrador debe constituir una carrera profesional, en la que se garantice el necesario estimulo en su ejercicio mediante la adecuada formación de escalafones de antigüedad u otro sistema.
  • El acceso al cargo debe ser mediante un proceso de selección pública, objetiva y al alcance de todos los que reúnan los requisitos previamente establecidos, de modo que se cumpla con el principio de idoneidad.  El sistema debe proveer la capacitación permanente del registrador.  El derecho registral debe formar parte del a enseñanza universitaria.
  • Independencia e imparcialidad en el desempeños de las funciones.  El ejercicio de la labor de calificación  debe llevarse a cabo teniendo como único parámetro el ordenamiento vigente.  La imparcialidad se sustenta con la falta de sujeción o vinculación con las partes y la independencia como la ausencia de cualquiera sujeción mandato de superior jerárquico o cualquier tercero que pudiera afectar la libre decisión en el ámbito de la calificación, sin perjuicio de las revocaciones derivadas de los procedimientos de recursos.  Todo ordenamiento jurídico debe garantizar la imparcialidad del registrado y el sistema debe garantizar la transparencia de sus actuaciones.
  • El registrado debe disfrutar de estabilidad en el cargo, lo que garantiza la especialización y capacitación continua.
  • Autonomía económica, lo que implica que el Registro cuenten con recursos propios y que dichos recursos obtenidos de os honorarios, derechos o aranceles que satisfacen los usuarios del sistema, sean destinados a la prestación de los servicios registrales de manera optima, esto es, el Registro aplica los recursos con que cuenta para dotarse de los servicios humanos y materiales necesarios y de manera especial para llevar a cabo la reingeniería de procesos, aplicación de últimas tecnologías y demás proyectos que propendan a mejorar y modernizar permanentemente la calidad del servicio registral.
  • Manejo del Registro con criterios de gestión eficiente, lo que implica optimización de los recursos, buscando la satisfacción máxima para los usuarios del sistema, brindando un servicio eficaz, por lo que deben implementarse mecanismos que tiendan a la reducción de plazos , mejora y modernización de la infraestructura y demás herramientas necesarias para el desempeño optimo de la función.
  • Responsabilidad civil efectiva, asumida de manera personal por el registrador, provisto de un seguro de responsabilidad civil que permita asegurar el normal ejercicio de la labor registral y sus efectos, y a si mismo, la debida satisfacción de los eventuales perjuicios ocasionados.
  • Instar por contar con colegiatura o asociación de carácter obligatorio que proteja, sus legítimos intereses , garantice la adecuada prestación del servicio de manera homogénea en todo el territorio nacional, asegurando el ejercicio ético de la misma.
  • Implementación de un órgano regulador, técnico e independiente, que ejerza las competencias de vigilancia del sistema, a fin de garantizar a todo momento el debido ejercicio del servicio público.

En tal sentido, y de conformidad a los presupuestos anteriormente anotados, estimamos que es imperativo diseñar una agenda corta de reformas muy precisas, que resultan imperativas para la perfectibilidad de nuestro sistema Notario-Registral, y que se encaminen a satisfacer de manera decidida las siguientes necesidades.

1) Implementación tecnológica de Notarias y Conservadores.

Este tema viene siendo abordado desde los años 90, que se introdujeron las primeras medidas de modernización que han incidido de manera relevante en la operatoria Notarial y Registral.  A modo de ejemplo se puede citar, la necesidad de implementar el folio real, técnica de operatorio registral que consiste en una fecha única y numerada que contiene toda la información de un inmueble, incluyendo las mutaciones gravámenes y prohibiciones que le afectan, innovación que complementa y perfecciona de manera mas adecuada la forma de llevar la historia de la propiedad, substituyéndose el tradicional formato del folio personal vigente en nuestra legislación registral.  Asimismo, la indexación electrónica de los Registro y la inter –conectividad obligatoria de los Oficios permitiría la solicitud de actuaciones y documentos en línea; el seguimiento de su materialización y la información que se precise para el estudio de títulos, necesarios para cualquier materialización de actos y contratos, lo que daría cabal satisfacción a lo que demanda la velocidad y dinamismo que exigen las negociaciones actuales, manteniendo uniformidad y transparencia a toda prueba.  No debe escapar a la atención de nadie la gran diferencia que a partir de la década de los años 90 han cambiado la imagen de nuestros oficios notariales y conservatorios, que sin dejar de manera alguna de lado las características que esbozábamos, han  introducido en sus tareas, los elementos tecnológicos de última generación que hoy se puede constatar fehacientemente, entregando un servicio de gran dinamismo, es cierto que todavía subsisten algunos que han permanecido anquilosados en un estatismo injustificado, pero ella precisa de una muy simple solución, disponiéndose se necesaria obligatoriedad, por medio de la respectiva normativa, de la que carecemos en la actualidad.

Ahora bien, se hace necesario generalizar la implementación de las medidas tecnológicas requeridas y pasar a una segunda etapa que, en el caso de los Conservadores de Bienes Raíces, ya se encuentra en pleno desarrollo y que la constituye la interconexión en línea de todos los Oficios del país y que debe hacerse extensiva a los Notarios, quienes deben pasar a ser los intermediarios directos entre los usuarios y el respectivo Conservador de Bienes Raíces, hecho que simplificará de manera notable el procedimiento y evitará fraudes u otra figuras delictivas que se han venido produciendo con preocupante reiteración.

La primera parte de este proyecto se encuentra en funcionamiento a partir del mes de noviembre de 2006, oportunidad en que la Corporación Chilena de Estudios de Derecho Registral lanzó oficialmente el proyecto de tecnificación desarrollado por la empresa NEORIS y que consiste en un sistema de información registral interconectada, por medio del cual los usuarios pueden ingresar al sitio web de los Conservadores de Chile y requerir directamente diversas actuaciones, en la primera etapa fundamentalmente copias y certificados, además consultar índices y estado de tramitación de los respectivos trabajos encomendados.  Esto, además, puede verse complementado y enlazado con los diversos sitios propios que poseen diversos oficios conservatorios en la Red.
En una fase posterior se podrán requerir inscripciones, empleando el documento electrónico y la firma digital avanzada en todas aquellas actuaciones que permita la ley Nº 19.799, y que ya se diera oficialmente su inicio con  la dictación de auto acordado de la Excma. Corte Suprema, que dispuso la implementación de la firma electrónica y fijó los respectivos plazos a loa Notarios y Conservadores de todo el país, de manera obligatoria, lo que ciertamente constituye el camino efectivo para ampliarlo, en la misma forma, al proceso de “Interconectividad Obligatoria”, para todo los Oficios del país, lo que ciertamente redundará en un proceso debidamente garantizado en su publicidad, seguridad, integridad y eficacia.

Todas las innovaciones anotadas precedentemente se harán posibles en virtud de, mencionado procedimiento, que ni siquiera se precisa de reformas legislativas, uniformando la operatoria de estas importantes herramientas tecnológicas en toso el país, única forma de obtener los propósitos de eficacia y seguridad que con ellos se persiguen.  Esto dará satisfacción y cobertura a los requerimientos que justificadamente exige la globalización y el acelerado tráfico inmobiliario que hoy imponen las transacciones comerciales en el mundo, pero con la gran ventaja de contar con la certeza y seguridad jurídicas que es garantía y principal característica de nuestro sistema, como ya se ha dicho y que es reconocido internacionalmente.

2) Carrera funcionaria y especialización profesional:

Esta materia de innegable importancia para modernizar el Sistema ha constituido también una importante preocupación de nuestro gremio que se ve en su cristalización la necesaria muestra de transparencia, justicia y estabilidad que reporta una efectiva carrera profesional y que en los países desarrollados está presente como una de sus fortalezas más destacadas.

No es posible concebir que un Sistema que muestra las grandes bondades y fortalezas que se han enunciado y que lo destacan en el concierto mundial, despertando el interés de países, tan impensados como la propia República de China, que ha concurrido expresamente a nuestro país a conocerlo, no posea una efectiva carrera funcionaria que fortalezca la información especializada de operadores.

El grado de especialización que ha ido adquiriendo este tipo de funciones, de tanta gravitación en las transacciones comerciales y en el desarrollo institucional y económico de  nuestros países exige que el ejercicio de ellas se encuentre e manos de elementos de gran preparación y formación académica que asegure la mayor eficiencia y certeza en el resultado de las mismas.

En la actualidad nos encontramos enfrentados a un sistema de ingreso y promoción en la carrera funcionaria que no obstante contar con la participación en su génesis de dos Poderes del Estado que garantizan un importante aspecto, cual es la independencia, sin embargo precisa también de otros elementos, cuya carencia suscita serias críticas, que han sido reiterativas en el último tiempo.  En tal sentido, a modo de ilustración, se puede citar el estudio sobre el “Derecho Registral Inmobiliario Chileno y Comparado” que realizara la Fundación Fernando Fueyo y en el que refiriéndose a los Conservadores hace presente las deficiencias en su base orgánica y en su organización.

En el referido trabajo, que sin duda debe constituir el mas completo y fundado estudio sobre el tema, se señala que los Conservadores de Bienes Raíces son considerados auxiliares de la administración de justicia, designaos por el Presidente de la República a propuesta de una terna de la Corte de Apelaciones y se encuentran sometidos a la supervigilancia de los Tribunales superiores de Justicia.  De esta forma, tenemos que su génesis arranca de la intervención de dos estamentos institucionales: el Poder Judicial y el Ministerio de Justicia.  En tal sentido, continúa en sus análisis “… salvo la intervención del Poder Público en su nombramiento y el atenuado control que sobre ellos ejerce el poder jurisdiccional, la satisfacción del fin público que se les entrega se diluye, dado que desarrollan en actividad de manera similar a la de cualquier empresario privado, que percibe por sus servicio una remuneración, constituida por los derechos que se encuentran regulados en el respectivo Arancel…”.  Concluye en su comentario crítico afirmando que “…dicha organización de corte empresarial limita las posibilidades de selección y promoción del personal; no existiendo la carrera funcionaria ni la calificación por méritos y no estimula el perfeccionamiento profesional ni la competencia en el ejercicio de la función…”.

En otro ámbito de apreciaciones sobre la misma materia anota que “…la distribución territorial de los Oficios adolece de una excesiva falta de equidad y racionalidad, destacando en este sentido la gran diferencia de volúmenes de trabajo de un Conservador como el de Santiago que no tiene parangón ni siquiera en el ámbito del Derecho Registral Comparado…”.  En efecto durante mucho tiempo se ha criticado en especial énfasis la actual conformación territorial que abarca este Conservador, que configura una situación que gravita de manera extraordinaria en la organización de un sistema de distribución muy disímil, no guardando relación alguna con la realidad de todo el resto del país; el gran número de comunas que lo integran, la mayoría de ellas caracterizadas por el mayor índice económico de su catastro inmobiliario y con una población que alcanza casi a la mitad de todo el país…”.   Sin embargo a este hecho es necesario agregar que existen otros conservadores que, sin siquiera aproximarse a su dimensión, abarcan sin embargo vastos territorios jurisdiccionales en detrimento de otros que poseen un territorio considerablemente pequeño, que en no pocos casos atenta contra la carencia de una adecuadas implementación de recursos de materiales y profesionales, que conduce a otro tópico que es necesario considerar, muy particular en nuestro Sistema, que lo conforman los Oficios de Notario-Conservador, particularidad quizás en el mundo, que también  suscita opiniones críticas, y que el proyecto presentado por el Ejecutivo recoge como una situación que no puede persistir, por su discutible incompatibilidad.

Las críticas antes enunciadas deben ver soluciones normativas, pues es claro que un Sistema moderno y eficiente no admiten carencias tan significativas, la ausencia de una carrera profesional debidamente estructurada y justa no se coincide con dichos presupuestos, es ajena a la realidad imperante en el mundo y atenta contra un efectivo perfeccionamiento y capacitación de operadores eficientes.

En cuanto al tema de la incompatibilidad de los cargos de Notario-Conservador servidos por un mismo profesional, en realidad su existencia es una particularidad única de nuestro país y, se ha visto justificada por la deficiente proporcionalidad territorial en las demarcaciones de los Oficios, pues en algunos casos nos encontramos con territorios de considerable extensión, donde aún subsisten estos cargos fusionados, en los que no se divisan razones justificadas para su manutención y que resultan ventajosamente superiores que muchos otros Oficios y sí existen otros donde se ha afirmado que resultaría casi imposible su subsistencia si se separan los cargos.

Es claro que este tema debe ser abordado prontamente con bases de criterio racional y equitativo, por cuanto ya en varios casos se han segregado territorios correspondiente a conservadores de mucho menor tamaño que los ya mencionados, lo que obviamente suscita una muestra de desigualdad, en detrimento de los más pequeños.  La deficiencia observada se ha presentado también en relación a oficios notariales, generando hechos en que se han creado notarías en territorios jurisdiccionales mucho menores a aquellos en que se ha mantenido un número inferior de Oficios.  Esto consecuencialmente trae aparejada una desmotivación e inestabilidad en el desempeño de la función, que resulta negativo a la hora de exigir un mayor grado de eficiencia y de implementación en el mejoramiento de su infraestructura.  La situación antes los sistemas imperantes en el mundo.  Así por ejemplo en el caso de España que cuenta con un sistema Notarial y Registral de características muy similares al nuestro, se observa una estructura orgánica muy bien delimitada y equitativa, tanto en lo que respecta a los límites territoriales, como al volumen de actuaciones que llevan a cabo los funcionarios que en ellos se desempeñan.  De esta forma tenemos que en el caso de Madrid, capital de ese país, con una población muy similar a la de Santiago de Chile posee alrededor de 44 Oficios Registrales, con demarcaciones muy precisas y bien distribuidas; es necesario agregar que cuando un Oficio se alcanza un número determinado de inscripciones al año, un total aproximado de ocho mil, se produce de inmediato la creación de un nuevo Oficio.  Es claro concluir las grandes diferencias y beneficios que ello acarrea, tanto para la organización y funcionamiento adecuado de los Oficios Registrales, cuanto en relación a la equidad y justicia en la distribución de trabajo e ingresos de los funcionarios a cargo de ellos.  Si a esto le sumamos la existencia de una carrera funcionaria altamente profesionalizada y de gran exigencia formativa, tenemos resultados que saltan a la vista; ese país detenta en la actualidad un lugar de privilegio como Sistema Registral de alta eficiencia y calidad, colocándose en los primeros lugares a nivel mundial.

En nuestro continente es destacable el acceso a la carrera funcionaria de los Notarios de México, cuyos postulantes deben acreditar tres años de práctica profesional como Licenciado en Derecho y que por lo menos durante ocho meses interrumpidos, anteriores a la solicitud de examen de postulación, ya ha realizado prácticas notariales bajo la dirección y responsabilidad de algún Notario del Distrito Federal y aprobar posteriormente un examen rendido ante una comisión examinadora formada por alrededor de diez personas, todas ellas de alta calificación.  El mencionado examen consiste en dos pruebas, una teórica y otra práctica, que se traducen en la solución de un caso practico, la redacción de un instrumento notarial y una serie de preguntas que los miembros del jurado formulan al aspirante relacionadas con el mismo caso,  una vez aprobado este examen el postulante queda en condiciones de oponerse para optar a la vacante de un cargo de Notario.  En esta segunda instancia el postulante debe sortear temas de mucha mayor complejidad.

En el caso de España, la notable participación de la Dirección General del Registro y del Notariado y la rigurosidad en lo exámenes de oposición al cargo de Notario o Registrado confieren una gran selectividad y prestigio al Sistema.  Ello se encuentra expresamente regulado en el Reglamento Hipotecario de ese país, donde destacan los ejercicios de las oposiciones o exámenes a que son sometidos los postulantes y que conforman una notable muestra de exigencia académica.  En otros países como Brasil, la carrera funcionaria con la participación del Poder Judicial, que es el encargado de resolver sobre el nombramiento de Notarios y Conservadores.  Desafortunadamente, si se pregunta cuáles son los requisitos para acceder a la función, nos encontramos que está ausente el factor académico o formativo, dado que quienes postulan a estos cargos son abogados sin un rigorismo en la exigencia de una experiencia profesional especializada.

Estamos ciertos en la gran ventaja que ofrece la especialización, que asegura al profesional o técnico un conocimiento superior en las materias requeridas para un eficiente desempeño de una función determinada.  El desempeño Notarial y Registral exige bastante más que el detentar un título de Abogado y algún desempeño en esa profesión, máxime si se considera que históricamente no se ha impartido ninguna cátedra dedicada al estudio de esta disciplina, de pos si complejas y que requieren un conocimiento armónico de diversas materas interrelacionadas.  En la actualidad sólo se conoce un incipiente esfuerzos de algunas Casas de Estudios Superiores que imparten cursos optativos, al final de la carrera o complementarios de malla curricular del estudio del Derecho que se relacionan tangencialmente con esta delicada tarea profesional, pero son constituir un estudio sistematizado o profundo que entregue formación doctrinaria y práctica sólida para constituirse en herramientas formativas de estos futuros auxiliares de la administración de justicia, como se encuentran calificados por la ley.

Por todo lo expuesto creemos que es indispensable formular adecuadas coberturas a estas carencias de nuestro Sistema y no ser postergadas en una agenda legislativa pies en gran parte de las críticas apuntan a los temas antes expuestos.

CONCLUSIONES:

Las propuestas descritas anteriormente comprenden medidas necesarias para modernizar nuestro sistema Notarial y Registral, que lo harán mas perfectible y eficiente frente a los requerimientos del mundo actual, pero que deben mantener incólume las base doctrinaria y los pilares que lo sustentan, el que, como se ha dicho reiteradamente, es serio, seguro y goza de gran prestigio en el concierto de Derecho Comparado, constituyendo una de las bases fundamentales de nuestra institucionalidad.

Notas al pie:

(1) Declaración de Lima, Documentos de Conclusiones, Lima Perú, Mayo de 2007

(2) Estudios sobre reformas al Código de Comercio, Cuarta Parte, Derecho Registral Inmobiliario, Editorial Jurídica de Chile

© 2000 - 2010 Corporación Chilena de Estudios de Derecho Registral
Avda. Bulnes 79 Oficina 50 - Santiago de Chile
Contáctenos